{"id":61333,"date":"2020-04-28T08:41:29","date_gmt":"2020-04-28T14:41:29","guid":{"rendered":"http:\/\/www.eloriente.net\/home\/?p=61333"},"modified":"2020-04-28T10:22:37","modified_gmt":"2020-04-28T16:22:37","slug":"la-creacion-y-evolucion-del-ramo-33-ha-afectado-el-pacto-de-coordinacion-fiscal","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.eloriente.net\/home\/2020\/04\/28\/la-creacion-y-evolucion-del-ramo-33-ha-afectado-el-pacto-de-coordinacion-fiscal\/","title":{"rendered":"La creaci\u00f3n y evoluci\u00f3n del Ramo 33, por Jorge Ortega"},"content":{"rendered":"<h4 style=\"text-align: right;\"><a href=\"http:\/\/www.eloriente.net\/home\/2020\/04\/28\/la-creacion-y-evolucion-del-ramo-33-ha-afectado-el-pacto-de-coordinacion-fiscal\/\">Por:<\/a> Jorge Ortega Gonz\u00e1lez<\/h4>\n<h4 style=\"text-align: right;\">(Exfuncionario de SHCP y experto en Ramo 33)<\/h4>\n<p>La Constituci\u00f3n prev\u00e9 la facultad del Congreso para \u201cimponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto\u201d (art. 73, fracc. VII); esto es relevante al analizar el sistema de coordinaci\u00f3n fiscal, y en particular los recursos condicionados que se asignan a estados y municipios a trav\u00e9s del Ramo 33 del presupuesto federal; las contribuciones que financian el Presupuesto de Egresos de la Federaci\u00f3n, son aquellas que financian tambi\u00e9n parcialmente los presupuestos de los estados y los ayuntamientos a trav\u00e9s del Ramo 33.<\/p>\n<p>As\u00ed, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la obligaci\u00f3n de los ciudadanos de contribuir a los gastos del Estado Mexicano, y establece la facultad para que sea el Congreso de la Uni\u00f3n el que determine como se realizar\u00e1 dicha contribuci\u00f3n.<\/p>\n<p>Al respecto, Felipe Tena Ram\u00edrez se\u00f1ala que \u201cLa facultad impositiva de la Federaci\u00f3n no excluye, en principio, la de los Estados para fijar y cobrar impuestos\u201d, pues si fuera excluyente, se vendr\u00eda abajo todo el sistema federal al subordinar la vida presupuestaria de las entidades federativas al Congreso de la Uni\u00f3n. Defini\u00f3 la concurrencia de facultades para el cobro de impuestos (directos e indirectos) entre la Federaci\u00f3n y los Estados, dejando la posibilidad de duplicidad impositiva; la duplicidad se ha evitado a trav\u00e9s de los convenios de coordinaci\u00f3n fiscal por medio de los cuales los estados han cedido a la Federaci\u00f3n su potestad tributaria.<\/p>\n<p>Para resolver esta situaci\u00f3n, la Ley de Coordinaci\u00f3n Fiscal de 1953 cre\u00f3 el sistema de participaciones, como un mecanismo que reconoce la concurrencia de facultades impositivas constitucionales, pero que respeta la autonom\u00eda pol\u00edtica de los estados y de los municipios.<\/p>\n<p>Sin embargo, la creaci\u00f3n del Ramo 33 a trav\u00e9s de la reforma de 1998 a la Ley de Coordinaci\u00f3n Fiscal, merma dicha autonom\u00eda y afecta el sistema de participaciones federales, ya que establece transferencias condicionadas (fondos de aportaciones federales) a los estados y a los municipios, para compensar la baja recaudaci\u00f3n de recursos propios.<\/p>\n<p><script async src=\"https:\/\/pagead2.googlesyndication.com\/pagead\/js\/adsbygoogle.js\"><\/script><br \/>\n<ins class=\"adsbygoogle\" style=\"display: block; text-align: center;\" data-ad-layout=\"in-article\" data-ad-format=\"fluid\" data-ad-client=\"ca-pub-1136171134853753\" data-ad-slot=\"5545504441\"><\/ins><br \/>\n<script>\n     (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});\n<\/script>El Congreso de la Uni\u00f3n (art. 73 XXIX constitucional) cuenta con atribuciones exclusivas para establecer contribuciones en ciertas materias (comercio exterior; aprovechamiento y explotaci\u00f3n de los minerales, petr\u00f3leo, agua; contribuciones especiales en materia de energ\u00eda el\u00e9ctrica, producci\u00f3n y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petr\u00f3leo, cerillos, producci\u00f3n y consumo de cerveza, etc.) por lo que los estados no pueden establecer impuestos en las materias mencionadas, de tal forma que la Constituci\u00f3n establece que los estados \u00fanicamente \u201cparticipar\u00e1n en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporci\u00f3n que la ley secundaria federal determine.\u201d, y el rendimiento lo establece precisamente la Ley de Coordinaci\u00f3n Fiscal (LCF) al prever que la recaudaci\u00f3n federal participable:<\/p>\n<p><em>\u201cser\u00e1 la que obtenga la Federaci\u00f3n por todos sus impuestos, as\u00ed como por los derechos sobre la extracci\u00f3n de petr\u00f3leo y de miner\u00eda, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos\u201d.<\/em><\/p>\n<p>As\u00ed, se crea el concepto de participaciones federales.<\/p>\n<h3>Diferencia entre participaciones y aportaciones federales<\/h3>\n<p>Es relevante entender la diferencia entre participaciones y aportaciones federales, ya que las primeras corresponden a recursos que son originalmente de los estados y municipios y se reconocen como recursos de libre disposici\u00f3n o recursos no condicionados, a diferencia de los recursos condicionados del Ramo 33, denominados por la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, como recursos que no son de libre disposici\u00f3n.<\/p>\n<p>Antes de la aparici\u00f3n del Ramo 33 en 1998, la federalizaci\u00f3n de recursos hacia las entidades federativas se realizaba sector por sector a trav\u00e9s de convenios celebrados entre las distintas dependencias del Gobierno Federal y los gobiernos estatales, sin una visi\u00f3n integral. Por medio de estos convenios se determin\u00f3 la asignaci\u00f3n de recursos principalmente en los sectores de educaci\u00f3n, salud, comunicaciones, el desarrollo agropecuario, y seguridad p\u00fablica.<\/p>\n<p>Dicho esquema implic\u00f3 que cada una de las dependencias que celebr\u00f3 este tipo de convenios, cont\u00f3 con la discrecionalidad para distribuir los recursos entre los estados. Este mecanismo fue resultado del presidencialismo que vivi\u00f3 M\u00e9xico, afectando la soberan\u00eda estatal a trav\u00e9s de una descentralizaci\u00f3n de recursos federales bajo la ausencia de criterios transparentes, fue una herramienta para controlar a los gobiernos estatales, premiando a los gobernadores leales y castigando a los que no segu\u00edan las directrices presidenciales.<\/p>\n<p>Adicionalmente, este tipo de convenios presentaban las siguientes desventajas para los gobiernos estatales: su vigencia anual afectaba la seguridad jur\u00eddica con relaci\u00f3n a la asignaci\u00f3n futura de recursos; no se precisaban las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la ejecuci\u00f3n, vigilancia y rendici\u00f3n de cuentas de los gastos, propiciando desv\u00edos; no se involucraba a la comunidad en el destino, aplicaci\u00f3n y vigilancia de las obras y servicios que resultaban del ejercicio de dichos recursos.<\/p>\n<h3>Reforma 1997<\/h3>\n<p>En 1997 a trav\u00e9s de la reforma a la LCF, se adicion\u00f3 el Cap\u00edtulo V correspondiente a los fondos de Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, representando un mecanismo nuevo para la descentralizaci\u00f3n del gasto, que \u2013en principio- pretend\u00eda ser m\u00e1s transparente que los convenios de coordinaci\u00f3n.<\/p>\n<p>El Ramo 33 busc\u00f3 compensar los desequilibrios verticales (cuando los recursos propios y los gastos de un nivel de gobierno difieren entre s\u00ed) y horizontales (cuando las capacidades recaudatorias de diferentes gobiernos del mismo nivel difieren entre s\u00ed) que se generan por la divisi\u00f3n de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno (Vel\u00e1zquez, 2011). Las transferencias condicionadas, como el Ramo 33, tienen el objetivo de asegurar una m\u00ednima provisi\u00f3n de un bien o servicio, por lo que tienen un car\u00e1cter redistributivo, ya que necesariamente deben distribuir mayores recursos a las regiones y localidades con menor capacidad recaudatoria. Y es justo bajo esta mec\u00e1nica cuando se afecta el pacto de coordinaci\u00f3n fiscal, ya que el Ramo 33 no incentiva que los gobiernos locales aumenten su recaudaci\u00f3n. Es decir que el Ramo 33 surgi\u00f3 m\u00e1s como un mecanismo de compensatorio a trav\u00e9s de redistribuci\u00f3n de gasto, que de coordinaci\u00f3n fiscal.<\/p>\n<p>La exposici\u00f3n de motivos de la iniciativa de reforma a la Ley de Coordinaci\u00f3n Fiscal de 1997 consider\u00f3 al Ramo 33 como la manera de institucionalizar el apoyo que la Federaci\u00f3n ofrec\u00eda como complemento a los recursos que les correspond\u00edan a las entidades federativas y a los municipios como participantes en la recaudaci\u00f3n federal.<\/p>\n<p><script async src=\"https:\/\/pagead2.googlesyndication.com\/pagead\/js\/adsbygoogle.js\"><\/script><br \/>\n<ins class=\"adsbygoogle\" style=\"display: block; text-align: center;\" data-ad-layout=\"in-article\" data-ad-format=\"fluid\" data-ad-client=\"ca-pub-1136171134853753\" data-ad-slot=\"5545504441\"><\/ins><br \/>\n<script>\n     (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});\n<\/script><\/p>\n<p>Es importante recordar que en 1997 ning\u00fan partido pol\u00edtico constitu\u00eda mayor\u00eda en el Congreso; esta situaci\u00f3n oblig\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica (a\u00fan perteneciente al PRI) a negociar la distribuci\u00f3n de recursos en el PEF con los partidos de oposici\u00f3n. Fue el contrapeso del legislativo el que promovi\u00f3 las condiciones para fortalecer la descentralizaci\u00f3n de recursos hacia los gobiernos locales (los partidos de oposici\u00f3n lo vieron como una oportunidad para asignar mayores recursos a los estados y municipios gobernados por ellos), respondiendo la reforma a la LCF a una coyuntura de mayor asignaci\u00f3n de recursos y no a un tema de potestades tributarias que hicieran menos dependientes de la Federaci\u00f3n a los estados y municipios.<\/p>\n<h3>Fondos de aportaciones federales en el ramo 33<\/h3>\n<p>Surgieron inicialmente cinco fondos de aportaciones federales en el Ramo 33: El Fondo de Aportaciones para la Educaci\u00f3n B\u00e1sica FAEB que respondi\u00f3 al proceso de descentralizaci\u00f3n de la educaci\u00f3n b\u00e1sica iniciado en 1992 a trav\u00e9s del Acuerdo Nacional para la Modernizaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n B\u00e1sica; por otro lado el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud FASS respondi\u00f3 a la transferencia hacia el \u00e1mbito local de la prestaci\u00f3n de servicios de salud para poblaci\u00f3n abierta.<\/p>\n<p>En 1996, se determin\u00f3 que el 65% de los recursos del Ramo 26 Superaci\u00f3n de la Pobreza Extrema, se canalizaran hacia los estados y municipios, utilizando la aplicaci\u00f3n de una f\u00f3rmula que incorpor\u00f3 indicadores de marginaci\u00f3n en el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FAIS; el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN) y el Fondo de Aportaciones M\u00faltiples (FAM). Posteriormente en 1999, como respuesta al proceso de descentralizaci\u00f3n de la educaci\u00f3n tecnol\u00f3gica (CONALEPS), de la educaci\u00f3n para adultos (Instituto Nacional de Educaci\u00f3n para Adultos, INEA), as\u00ed como de las actividades relacionadas con el Programa Nacional de Seguridad P\u00fablica (PNSP), se crearon los Fondos de Aportaciones para la Educaci\u00f3n Tecnol\u00f3gica y de Adultos (FAETA) y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad P\u00fablica (FASP), respectivamente.<\/p>\n<p>Los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios, a trav\u00e9s de los fondos del Ramo 33, representan hoy en d\u00eda en la mayor\u00eda de estados y municipios la principal fuente de ingresos de esos niveles de gobierno. Sin embargo, dichos recursos est\u00e1n etiquetados o condicionados, lo que limita el destino de su aplicaci\u00f3n por parte de los gobiernos locales.<\/p>\n<p>Los recursos \u201cetiquetados\u201d del Ramo 33 son un instrumento dise\u00f1ado para avanzar en el federalismo, pero en el que las decisiones se contin\u00faan tomando a nivel central. A la fecha, la mayor\u00eda de las entidades federativas y los municipios se han limitado a ser administradores y gestores de los recursos federales.<\/p>\n<h3>Las participaciones y aportaciones<\/h3>\n<p>Las participaciones son recursos que presentan un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la p\u00e9rdida que resienten los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributaci\u00f3n se encomienda a la Federaci\u00f3n. Si bien administrativamente esos recursos son ministrados por la Federaci\u00f3n, su origen no es federal, sino compartido, pues obedece al desarrollo omisivo de la facultad tributaria de los Estados (controversia constitucional de la D\u00e9cima \u00c9poca. N\u00fam. de Registro: 25891. Gaceta del Semanario Judicial de la Federaci\u00f3n. Libro 23, Oct. 2015, Tomo I, p\u00e1gina 668).<\/p>\n<p>En oposici\u00f3n a las participaciones, las aportaciones federales no se incluyen dentro del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del principio de libre administraci\u00f3n de la hacienda local, porque su fuente de origen no es la facultad tributaria de los Estados -ejercida de forma omisiva a favor de la Federaci\u00f3n-, sino que su fuente es netamente federal. En efecto, las aportaciones federales son recursos propios de la Federaci\u00f3n sobre los que dispone para la consecuci\u00f3n de ciertos objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica federal; a trav\u00e9s de ellos, la Federaci\u00f3n busca un efecto redistributivo para apoyar al desarrollo estatal y municipal, por lo que procede a etiquetar esos recursos a ciertos rubros, los que, por esa raz\u00f3n, no pueden reconducirse a otro tipo de gasto m\u00e1s que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinaci\u00f3n Fiscal.<\/p>\n<p>Los recursos del Ramo 33 han distorsionado el pacto de coordinaci\u00f3n fiscal, precisamente por que los estados que recaudan m\u00e1s no son los que m\u00e1s se benefician, por contar en su dise\u00f1o con un componente compensatorio y no resarcitorio.<\/p>\n<p>El origen del Ramo 33 no se origin\u00f3 de una cesi\u00f3n de potestades tributarias, como si fue el caso de las participaciones federales. La descentralizaci\u00f3n impulsada por el Ramo 33 ha sido m\u00e1s bien un proceso de desconcentraci\u00f3n del gasto, no implic\u00f3 ning\u00fan acuerdo en materia de recaudaci\u00f3n, por lo que los gobiernos locales \u00fanicamente son ventanilla de pago de acciones previamente definidas por el Gobierno Federal.<\/p>\n<p>Una revisi\u00f3n del pacto fiscal, como la que solicitan los gobernadores de Jalisco, Nuevo Le\u00f3n, Tamaulipas y Coahuila debe incluir no s\u00f3lo el Ramo 28 de Participaciones Federales, sino tambi\u00e9n el Ramo 33 Aportaciones Federales.<\/p>\n\n\t\t\t  <div \n\t\t\t  \tclass = \"fb-comments\" \n\t\t\t  \tdata-href = \"https:\/\/www.eloriente.net\/home\/2020\/04\/28\/la-creacion-y-evolucion-del-ramo-33-ha-afectado-el-pacto-de-coordinacion-fiscal\/\"\n\t\t\t  \tdata-numposts = \"10\"\n\t\t\t\tdata-colorscheme = \"dark\"\n\t\t\t\tdata-order-by = \"social\"\n\t\t\t\tdata-mobile=true>\n\t\t\t  <\/div>\n\t\t  <style>\n\t\t\t.fb_iframe_widget_fluid_desktop iframe {\n\t\t\t    width: 100% !important;\n\t\t\t}\n\t\t  <\/style>\n\t\t  ","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Por: Jorge Ortega Gonz\u00e1lez (Exfuncionario de SHCP y experto en Ramo 33) La Constituci\u00f3n prev\u00e9 la facultad del Congreso para \u201cimponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto\u201d (art. 73, fracc. 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