Imagen: Pixabay

Por: Jorge Ortega González

(Exfuncionario de SHCP y experto en Ramo 33)

La Constitución prevé la facultad del Congreso para “imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto” (art. 73, fracc. VII); esto es relevante al analizar el sistema de coordinación fiscal, y en particular los recursos condicionados que se asignan a estados y municipios a través del Ramo 33 del presupuesto federal; las contribuciones que financian el Presupuesto de Egresos de la Federación, son aquellas que financian también parcialmente los presupuestos de los estados y los ayuntamientos a través del Ramo 33.

Así, la Constitución prevé la obligación de los ciudadanos de contribuir a los gastos del Estado Mexicano, y establece la facultad para que sea el Congreso de la Unión el que determine como se realizará dicha contribución.

Al respecto, Felipe Tena Ramírez señala que “La facultad impositiva de la Federación no excluye, en principio, la de los Estados para fijar y cobrar impuestos”, pues si fuera excluyente, se vendría abajo todo el sistema federal al subordinar la vida presupuestaria de las entidades federativas al Congreso de la Unión. Definió la concurrencia de facultades para el cobro de impuestos (directos e indirectos) entre la Federación y los Estados, dejando la posibilidad de duplicidad impositiva; la duplicidad se ha evitado a través de los convenios de coordinación fiscal por medio de los cuales los estados han cedido a la Federación su potestad tributaria.

Para resolver esta situación, la Ley de Coordinación Fiscal de 1953 creó el sistema de participaciones, como un mecanismo que reconoce la concurrencia de facultades impositivas constitucionales, pero que respeta la autonomía política de los estados y de los municipios.

Sin embargo, la creación del Ramo 33 a través de la reforma de 1998 a la Ley de Coordinación Fiscal, merma dicha autonomía y afecta el sistema de participaciones federales, ya que establece transferencias condicionadas (fondos de aportaciones federales) a los estados y a los municipios, para compensar la baja recaudación de recursos propios.



El Congreso de la Unión (art. 73 XXIX constitucional) cuenta con atribuciones exclusivas para establecer contribuciones en ciertas materias (comercio exterior; aprovechamiento y explotación de los minerales, petróleo, agua; contribuciones especiales en materia de energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos, producción y consumo de cerveza, etc.) por lo que los estados no pueden establecer impuestos en las materias mencionadas, de tal forma que la Constitución establece que los estados únicamente “participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine.”, y el rendimiento lo establece precisamente la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) al prever que la recaudación federal participable:

“será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos”.

Así, se crea el concepto de participaciones federales.

Diferencia entre participaciones y aportaciones federales

Es relevante entender la diferencia entre participaciones y aportaciones federales, ya que las primeras corresponden a recursos que son originalmente de los estados y municipios y se reconocen como recursos de libre disposición o recursos no condicionados, a diferencia de los recursos condicionados del Ramo 33, denominados por la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, como recursos que no son de libre disposición.

Antes de la aparición del Ramo 33 en 1998, la federalización de recursos hacia las entidades federativas se realizaba sector por sector a través de convenios celebrados entre las distintas dependencias del Gobierno Federal y los gobiernos estatales, sin una visión integral. Por medio de estos convenios se determinó la asignación de recursos principalmente en los sectores de educación, salud, comunicaciones, el desarrollo agropecuario, y seguridad pública.

Dicho esquema implicó que cada una de las dependencias que celebró este tipo de convenios, contó con la discrecionalidad para distribuir los recursos entre los estados. Este mecanismo fue resultado del presidencialismo que vivió México, afectando la soberanía estatal a través de una descentralización de recursos federales bajo la ausencia de criterios transparentes, fue una herramienta para controlar a los gobiernos estatales, premiando a los gobernadores leales y castigando a los que no seguían las directrices presidenciales.

Adicionalmente, este tipo de convenios presentaban las siguientes desventajas para los gobiernos estatales: su vigencia anual afectaba la seguridad jurídica con relación a la asignación futura de recursos; no se precisaban las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la ejecución, vigilancia y rendición de cuentas de los gastos, propiciando desvíos; no se involucraba a la comunidad en el destino, aplicación y vigilancia de las obras y servicios que resultaban del ejercicio de dichos recursos.

Reforma 1997

En 1997 a través de la reforma a la LCF, se adicionó el Capítulo V correspondiente a los fondos de Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, representando un mecanismo nuevo para la descentralización del gasto, que –en principio- pretendía ser más transparente que los convenios de coordinación.

El Ramo 33 buscó compensar los desequilibrios verticales (cuando los recursos propios y los gastos de un nivel de gobierno difieren entre sí) y horizontales (cuando las capacidades recaudatorias de diferentes gobiernos del mismo nivel difieren entre sí) que se generan por la división de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno (Velázquez, 2011). Las transferencias condicionadas, como el Ramo 33, tienen el objetivo de asegurar una mínima provisión de un bien o servicio, por lo que tienen un carácter redistributivo, ya que necesariamente deben distribuir mayores recursos a las regiones y localidades con menor capacidad recaudatoria. Y es justo bajo esta mecánica cuando se afecta el pacto de coordinación fiscal, ya que el Ramo 33 no incentiva que los gobiernos locales aumenten su recaudación. Es decir que el Ramo 33 surgió más como un mecanismo de compensatorio a través de redistribución de gasto, que de coordinación fiscal.

La exposición de motivos de la iniciativa de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal de 1997 consideró al Ramo 33 como la manera de institucionalizar el apoyo que la Federación ofrecía como complemento a los recursos que les correspondían a las entidades federativas y a los municipios como participantes en la recaudación federal.



Es importante recordar que en 1997 ningún partido político constituía mayoría en el Congreso; esta situación obligó al Presidente de la República (aún perteneciente al PRI) a negociar la distribución de recursos en el PEF con los partidos de oposición. Fue el contrapeso del legislativo el que promovió las condiciones para fortalecer la descentralización de recursos hacia los gobiernos locales (los partidos de oposición lo vieron como una oportunidad para asignar mayores recursos a los estados y municipios gobernados por ellos), respondiendo la reforma a la LCF a una coyuntura de mayor asignación de recursos y no a un tema de potestades tributarias que hicieran menos dependientes de la Federación a los estados y municipios.

Fondos de aportaciones federales en el ramo 33

Surgieron inicialmente cinco fondos de aportaciones federales en el Ramo 33: El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica FAEB que respondió al proceso de descentralización de la educación básica iniciado en 1992 a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica; por otro lado el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud FASS respondió a la transferencia hacia el ámbito local de la prestación de servicios de salud para población abierta.

En 1996, se determinó que el 65% de los recursos del Ramo 26 Superación de la Pobreza Extrema, se canalizaran hacia los estados y municipios, utilizando la aplicación de una fórmula que incorporó indicadores de marginación en el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FAIS; el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN) y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Posteriormente en 1999, como respuesta al proceso de descentralización de la educación tecnológica (CONALEPS), de la educación para adultos (Instituto Nacional de Educación para Adultos, INEA), así como de las actividades relacionadas con el Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP), se crearon los Fondos de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), respectivamente.

Los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios, a través de los fondos del Ramo 33, representan hoy en día en la mayoría de estados y municipios la principal fuente de ingresos de esos niveles de gobierno. Sin embargo, dichos recursos están etiquetados o condicionados, lo que limita el destino de su aplicación por parte de los gobiernos locales.

Los recursos “etiquetados” del Ramo 33 son un instrumento diseñado para avanzar en el federalismo, pero en el que las decisiones se continúan tomando a nivel central. A la fecha, la mayoría de las entidades federativas y los municipios se han limitado a ser administradores y gestores de los recursos federales.

Las participaciones y aportaciones

Las participaciones son recursos que presentan un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación. Si bien administrativamente esos recursos son ministrados por la Federación, su origen no es federal, sino compartido, pues obedece al desarrollo omisivo de la facultad tributaria de los Estados (controversia constitucional de la Décima Época. Núm. de Registro: 25891. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 23, Oct. 2015, Tomo I, página 668).

En oposición a las participaciones, las aportaciones federales no se incluyen dentro del ámbito de aplicación del principio de libre administración de la hacienda local, porque su fuente de origen no es la facultad tributaria de los Estados -ejercida de forma omisiva a favor de la Federación-, sino que su fuente es netamente federal. En efecto, las aportaciones federales son recursos propios de la Federación sobre los que dispone para la consecución de ciertos objetivos de política pública federal; a través de ellos, la Federación busca un efecto redistributivo para apoyar al desarrollo estatal y municipal, por lo que procede a etiquetar esos recursos a ciertos rubros, los que, por esa razón, no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal.

Los recursos del Ramo 33 han distorsionado el pacto de coordinación fiscal, precisamente por que los estados que recaudan más no son los que más se benefician, por contar en su diseño con un componente compensatorio y no resarcitorio.

El origen del Ramo 33 no se originó de una cesión de potestades tributarias, como si fue el caso de las participaciones federales. La descentralización impulsada por el Ramo 33 ha sido más bien un proceso de desconcentración del gasto, no implicó ningún acuerdo en materia de recaudación, por lo que los gobiernos locales únicamente son ventanilla de pago de acciones previamente definidas por el Gobierno Federal.

Una revisión del pacto fiscal, como la que solicitan los gobernadores de Jalisco, Nuevo León, Tamaulipas y Coahuila debe incluir no sólo el Ramo 28 de Participaciones Federales, sino también el Ramo 33 Aportaciones Federales.